城鄉(xiāng)一體化該如何推進(jìn)

當(dāng)前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，是發(fā)展中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵。在消除城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，關(guān)鍵是要解決好農(nóng)民問(wèn)題。 一般，普遍地認(rèn)為，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高人們生產(chǎn)生活水平，實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)，必須加快工業(yè)化、城市化步伐，盡快把農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)。西方一些國(guó)家按照這樣的發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，這也是眾多西方資本主義國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的普遍道路。但是，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、地區(qū)差異性、城鄉(xiāng)差異性很大的發(fā)展中國(guó)家，能不能照搬這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展?或者說(shuō)，中國(guó)應(yīng)如何消化吸收借鑒西方資本主義國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，并把這種經(jīng)驗(yàn)植根于中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)情的實(shí)際，從而走出一條適合中國(guó)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)繁榮之路？ 現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)全球化已成必然。世界的經(jīng)濟(jì)依存度越來(lái)越高，經(jīng)濟(jì)的“蝶振效應(yīng)”愈來(lái)愈明顯，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)提出了更高要求。在這種新形勢(shì)下，中國(guó)這種家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的千家萬(wàn)戶小生產(chǎn)如何應(yīng)對(duì)全球化浪潮?這確實(shí)是中國(guó)“三農(nóng)”面臨解決的頭等問(wèn)題，也是必須破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)要求。但是，通過(guò)工業(yè)化和城市化道路，簡(jiǎn)單地把大量農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城里，以此來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)提高經(jīng)濟(jì)效益，解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，究竟能不能達(dá)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、消除城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，并最終解決好中國(guó)的農(nóng)民問(wèn)題? 從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般性規(guī)律來(lái)講，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，人們對(duì)高科技產(chǎn)品和服務(wù)的需求會(huì)越來(lái)越大，而對(duì)那些進(jìn)城農(nóng)民所提供的簡(jiǎn)單勞動(dòng)產(chǎn)品和服務(wù)會(huì)越來(lái)越少。那些科技含量低的勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)也會(huì)在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中越來(lái)越難以取得優(yōu)勢(shì)、占領(lǐng)市場(chǎng)。一旦全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速，遭遇經(jīng)濟(jì)低迷和發(fā)展不景氣，那種主要依靠簡(jiǎn)單勞動(dòng)的產(chǎn)業(yè)究竟能夠維持多久？那些失去土地轉(zhuǎn)移到城里而且絕大部分沒有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民怎么辦？如果哪一天中國(guó)有2、3億轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民失業(yè)而又沒有地種，那中國(guó)將會(huì)是一個(gè)什么樣子? 而且，中國(guó)農(nóng)民的戀土情結(jié)普遍強(qiáng)烈。這些轉(zhuǎn)移到城市里的農(nóng)民一旦賺不到錢不能生存時(shí)，首先想到的就是重新回到農(nóng)村去，因?yàn)橥恋厥撬麄兊纳姹Ｕ稀?008年國(guó)慶節(jié)我們?cè)诤笔【┥娇h調(diào)查，就發(fā)現(xiàn)了這樣的農(nóng)民工返鄉(xiāng)現(xiàn)象：京山縣沙嶺灣村54歲的村民何貞祥，1994年到海南打工做早點(diǎn)生意，由于做生意賺不到錢，1996年回到村里，1997年又舉家到四川省成都市做早點(diǎn)生意。一家三口人在外打工10年，每天凌晨3、4點(diǎn)鐘就起來(lái)開始做早點(diǎn)，一直忙到晚上11、12點(diǎn)才能睡覺，他們一家三口即使這樣起早貪黑地忙，一年到頭還是賺不到多少錢，不得已2008年全家又回到村里。由于當(dāng)時(shí)舉家一起到成都去做生意，原想是不再回來(lái)的，所以把老家的房屋連同10多畝承包地一連轉(zhuǎn)賣給了別人?，F(xiàn)在回來(lái)沒地方住，只好又重新做了一間房，原來(lái)的承包地轉(zhuǎn)讓給了別人，現(xiàn)在也要不回了。沒有地種，何貞祥一家人都為生活生計(jì)擔(dān)憂著。這個(gè)村的另一戶村民李春龍，大兒子2002年去廣東省廣州市一家工廠打工，由于沒有專業(yè)技術(shù)和一技之長(zhǎng)，只能干一些粗活和簡(jiǎn)單勞動(dòng)，工資報(bào)酬很低，在廣州打工6年，除去吃穿住用等生活所需開銷，基本沒有積攢到錢，不得已又回來(lái)。去年買了一臺(tái)收割機(jī)，當(dāng)了一名收割機(jī)手，專門給村里農(nóng)戶收割稻子。 象這樣的農(nóng)民工返鄉(xiāng)現(xiàn)象，在當(dāng)前全球金融危機(jī)蔓延的情況下呈爆發(fā)性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。特別是中部的一些打工大省和打工大市，受金融危機(jī)的沖擊，大量農(nóng)民工紛紛回鄉(xiāng)。這充分說(shuō)明，那種簡(jiǎn)單把農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城里，不解決好轉(zhuǎn)移到城里農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)就業(yè)、最低生活保障、醫(yī)療保障和住房等問(wèn)題，是不能從根本上解決好農(nóng)民問(wèn)題、消除城鄉(xiāng)差別、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的。 因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，必須要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)籌兼顧，從體制機(jī)制入手，協(xié)調(diào)推進(jìn)。目前，重點(diǎn)要加強(qiáng)“六個(gè)一體化”：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。主要做好城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制，做好大中城市、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃。充分發(fā)揮城市在人口、物資、資金、信息等要素的匯聚樞紐與孵化器功能，強(qiáng)化帶動(dòng)效應(yīng)，同時(shí)重視鄉(xiāng)村規(guī)劃，規(guī)范有序鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展，二是城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化。主要是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)管理服務(wù)制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)體系，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)救助體系，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社區(qū)管理體制。三是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。主要是建立城鄉(xiāng)共同發(fā)展的空間布局和城鄉(xiāng)互融互補(bǔ)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)布局。四是城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。主要是建立起與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體的公共財(cái)政體制，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，建立城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系，繁榮城鄉(xiāng)文體事業(yè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)科技服務(wù)體系和城鄉(xiāng)郵政公共服務(wù)體系等。五是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。主要是推進(jìn)城鄉(xiāng)交通、電力、郵電通訊、供水供氣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等方面一體化建設(shè)。六是城鄉(xiāng)市場(chǎng)體系一體化。主要是完善城鄉(xiāng)市場(chǎng)體系，培育城鄉(xiāng)流通主體，加強(qiáng)城鄉(xiāng)市場(chǎng)對(duì)接，加速城鄉(xiāng)各類要素流動(dòng)。 同時(shí)，為了掃除統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度障礙，還需強(qiáng)力推進(jìn)“五項(xiàng)改革”。一是推進(jìn)戶籍制度改革。放寬戶口遷移落戶政策，最大限度地降低戶口遷移條件，探索實(shí)行按公民經(jīng)常居住地登記戶口，以合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源為戶口準(zhǔn)遷基本條件。二是推進(jìn)就業(yè)制度改革。制定促進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)劃和計(jì)劃，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。三是推進(jìn)社會(huì)保障制度改革。建立統(tǒng)一完善的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、醫(yī)療保障體系和失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)保障差距。四是推進(jìn)土地制度改革。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立適應(yīng)市場(chǎng)要求的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。五是推進(jìn)農(nóng)村綜合體制改革。扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育管理制度改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，建立適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的新體制新機(jī)制。

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如何協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃，城市規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)規(guī)劃

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”)的協(xié)調(diào)問(wèn)題是近年來(lái)引起規(guī)劃學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。目前，國(guó)內(nèi)大多城市已編制完成了上世紀(jì)80年代以來(lái)的第三輪城市總體規(guī)劃，與此同時(shí)，第三輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作也正在有序推進(jìn)。在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策指導(dǎo)下，新一輪土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃仍需進(jìn)一步協(xié)調(diào)和銜接，以更為有效保護(hù)和合理利用土地資源，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾與問(wèn)題

（一）城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍的確定上存在較大差異

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃最核心的矛盾就在于城市建設(shè)用地規(guī)模的確定上。土地利用總體規(guī)劃的總體指導(dǎo)思想是嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，切實(shí)保護(hù)耕地，特別強(qiáng)調(diào)建設(shè)占用耕地占一補(bǔ)一，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。盡管上一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施10多年來(lái)，各地普遍出現(xiàn)了預(yù)支規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)占用耕地指標(biāo)的現(xiàn)象，但嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施還是導(dǎo)致了各地確定的城市建設(shè)用地規(guī)模偏小。與此迥異，城市規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模是在國(guó)家規(guī)定的人均用地指標(biāo)范圍內(nèi)，結(jié)合人口增長(zhǎng)和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要來(lái)確定的。其中，部分地區(qū)的城市規(guī)劃受長(zhǎng)官意志影響，在確定城市建設(shè)用地規(guī)模時(shí)有貪大求洋的現(xiàn)象。這兩種截然不同的指導(dǎo)思想加之在用地分類標(biāo)準(zhǔn)、城市人口核算方法等的不一致直接導(dǎo)致“兩規(guī)”確定的城市建設(shè)用地規(guī)模有較大差異。同時(shí)，受建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)的限制、規(guī)劃時(shí)限差異、部門之間利益沖突等因素限制，城市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)建設(shè)用地控制圖反映的城市建設(shè)用地范圍與城市規(guī)劃中所確定的發(fā)展范圍也不盡一致，土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍往往小于城市規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍。

（二）規(guī)劃實(shí)踐中具體操作上有時(shí)難以協(xié)調(diào)

“兩規(guī)”在工作實(shí)踐中也往往存在難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，例如在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段，建設(shè)項(xiàng)目選址意見書和建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告兩者缺一不可，分別由城市規(guī)劃主管部門和土地規(guī)劃主管部門具體操辦。實(shí)際中，可能會(huì)出現(xiàn)一方同意選址、另一方不同意用地預(yù)審的情況，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不能立項(xiàng)。另外，有時(shí)土地行政主管部門在建設(shè)單位未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的情況下，就為其辦理了土地使用權(quán)屬證明；或未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意，單方修改土地有償出讓合同中的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。以上情況在規(guī)劃、土地行政主管部門分別設(shè)置的城市比較普遍。

二、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間沖突的根源

（一）“兩規(guī)”的規(guī)劃編制行政主管部門、工作思路與方法不同

當(dāng)前，我國(guó)許多城市由國(guó)土資源部門管理土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃。雖然國(guó)務(wù)院對(duì)兩個(gè)部門的職責(zé)作了明確分工，但在實(shí)際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個(gè)部門從各自的利益出發(fā)，在用地功能布局、用地規(guī)模等重大原則問(wèn)題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規(guī)劃出現(xiàn)相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況。

在工作思路上，土地利用總體規(guī)劃的編制強(qiáng)調(diào)土地，尤其是耕地的保護(hù)，耕地占用和保護(hù)指標(biāo)的分配采取自上而下層層下達(dá)的方式，不得突破，帶有很強(qiáng)的計(jì)劃性。城市總體規(guī)劃則側(cè)重城市的建設(shè)和發(fā)展，規(guī)劃編制一般從各行業(yè)用地需求的角度進(jìn)行各種土地利用的時(shí)空安排。同時(shí)，在規(guī)劃編制方法上，“兩規(guī)”采用的用地分類標(biāo)準(zhǔn)、人口統(tǒng)計(jì)口徑等數(shù)據(jù)指標(biāo)存在嚴(yán)重分歧，最終結(jié)果往往造成兩種規(guī)劃在建設(shè)用地指標(biāo)等方面相互不一致的情況，一般是土地利用總體規(guī)劃的分配計(jì)劃指標(biāo)要比城市總體規(guī)劃的需求預(yù)測(cè)指標(biāo)偏小。

（二）兩大規(guī)劃的目的、內(nèi)容不同

土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃的組成部分，是國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的需要以及土地本身的適宜性，對(duì)土地資源的開發(fā)、利用、整理、復(fù)墾、保護(hù)等在時(shí)間空間上所作的總體安排。城市規(guī)劃，包括城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，比國(guó)土規(guī)劃低一個(gè)層次，是城市建設(shè)的具體規(guī)劃。從規(guī)劃的內(nèi)容上看，土地利用總體規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中對(duì)土地利用進(jìn)行綜合考慮的專業(yè)規(guī)劃，包括進(jìn)行土地資源與土地利用現(xiàn)狀分析、進(jìn)行土地需求預(yù)測(cè)、確定土地利用的目標(biāo)和方針、進(jìn)行土地利用分區(qū)、編制規(guī)劃方案和實(shí)施規(guī)劃措施。城市總體規(guī)劃是綜合考慮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以規(guī)劃范圍內(nèi)土地資源為載體，對(duì)空間布局進(jìn)行綜合考慮和全面安排。

（三）上一級(jí)規(guī)劃功能缺位

上一級(jí)規(guī)劃功能缺位是“兩規(guī)”不協(xié)調(diào)宏觀層面上的深層次原因。上一級(jí)規(guī)劃功能缺位具體指我國(guó)規(guī)劃體系中區(qū)域規(guī)劃或國(guó)土規(guī)劃功能缺位和上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃功能缺位。盡管我國(guó)多部法律法規(guī)中都明確要求“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，但至于關(guān)于兩規(guī)如何協(xié)調(diào)、如何銜接，所有法律均未加說(shuō)明。這就給實(shí)際工作中如何進(jìn)行兩規(guī)協(xié)調(diào)帶來(lái)難度。

三、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間協(xié)調(diào)的基本對(duì)策

（一）建立“兩規(guī)”編制協(xié)調(diào)機(jī)制

“兩規(guī)”所涉及的部門較多，規(guī)劃得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要方面就是部門之間的協(xié)調(diào)，必須改變部門觀念，加強(qiáng)部門間的溝通與合作，建議規(guī)劃編制和修編過(guò)程中成立規(guī)劃編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)兩大規(guī)劃的編制組織協(xié)調(diào)工作，土地利用規(guī)劃在編制過(guò)程中應(yīng)充分吸收和聽取城建部門的建議和意見，使城建部門的意愿在土地利用總體規(guī)劃中得到一定的體現(xiàn)，可以避免原來(lái)兩個(gè)部門分頭編制而出現(xiàn)的片面強(qiáng)調(diào)某一方面的情況。另外，還要從有利于城市發(fā)展和城市土地管理的角度出發(fā)，對(duì)“兩規(guī)”中的人口規(guī)模、城市用地規(guī)模、人均建設(shè)用地、城鎮(zhèn)用地分類的標(biāo)準(zhǔn)和用地的內(nèi)涵等重新進(jìn)行界定和統(tǒng)一，規(guī)劃基期、期限等問(wèn)題也在全國(guó)范圍內(nèi)爭(zhēng)取盡快統(tǒng)一。

（二）完善“兩規(guī)”實(shí)施管理機(jī)制

完善的規(guī)劃法是規(guī)劃得以運(yùn)行的有力保障，是規(guī)劃思想和規(guī)劃地位的最高體現(xiàn)，是規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的依據(jù)，是對(duì)規(guī)劃運(yùn)作系統(tǒng)的法律化。因此，在法律層面上將“兩規(guī)”協(xié)調(diào)問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定成為當(dāng)務(wù)之急。建議對(duì)《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》等法律法規(guī)中涉及“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的規(guī)定進(jìn)一步明晰，以增強(qiáng)規(guī)劃?rùn)?quán)威性、便于具體操作執(zhí)行。其中，應(yīng)該明確“兩規(guī)”的實(shí)施反饋與調(diào)控管理，在實(shí)施管理中，要充分利用高科技技術(shù)，例如“3S”技術(shù)，輔助規(guī)劃管理、決策、設(shè)計(jì)和監(jiān)督等工作。

（三）完善上端規(guī)劃功能

要搞好“兩規(guī)”協(xié)調(diào)，必須充分發(fā)揮上一級(jí)規(guī)劃對(duì)下一級(jí)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能和作用。一是開展區(qū)域規(guī)劃和土地規(guī)劃，協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地資源合理配置之間關(guān)系。再就是“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的焦點(diǎn)——建設(shè)用地指標(biāo)的處理應(yīng)該在上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)才有可能加以協(xié)調(diào)。

上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例

第一章　總則第一條　為如何完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理如何完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局如何完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。第二條　本市城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改、監(jiān)督檢查以及相關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)活動(dòng)，適用本條例。第三條　制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，以建設(shè)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)文明、環(huán)境優(yōu)美的國(guó)際大都市和國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心為目標(biāo)，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)、調(diào)控作用，堅(jiān)持以人為本，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源和環(huán)境等城市發(fā)展要素，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放。

中心城規(guī)劃的制定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)與人口疏解、功能提升、環(huán)境改善和景觀優(yōu)化相結(jié)合，增加公共綠地和公共空間，控制建筑容量和高層建筑。

郊區(qū)規(guī)劃的制定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，合理確定郊區(qū)城鎮(zhèn)布局和規(guī)模，重點(diǎn)發(fā)展新城和新市鎮(zhèn)，引導(dǎo)郊區(qū)工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。第四條　城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。第五條　經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改。

任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃。第六條　城鄉(xiāng)規(guī)劃工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范、分級(jí)管理。

市人民政府領(lǐng)導(dǎo)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。區(qū)、縣人民政府按照規(guī)定權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。

市規(guī)劃行政管理部門負(fù)責(zé)本市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。區(qū)、縣規(guī)劃行政管理部門按照規(guī)定權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，業(yè)務(wù)上受市規(guī)劃行政管理部門領(lǐng)導(dǎo)。第七條　市人民政府設(shè)立市規(guī)劃委員會(huì)。市規(guī)劃委員會(huì)為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實(shí)施中的重大事項(xiàng)，為市人民政府提供規(guī)劃決策的參考依據(jù)。

城市總體規(guī)劃和市人民政府審批的其他城鄉(xiāng)規(guī)劃在報(bào)送審批前，其草案和意見聽取、采納情況應(yīng)當(dāng)經(jīng)市規(guī)劃委員會(huì)審議。第八條　市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、修改、實(shí)施以及監(jiān)督檢查情況；遇有重要情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告。第九條　各級(jí)人民政府和規(guī)劃行政管理部門應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的公眾參與制度。城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改，應(yīng)當(dāng)充分征求專家和公眾的意見。第十條　各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。

市規(guī)劃行政管理部門應(yīng)當(dāng)建立和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的技術(shù)規(guī)范，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提供技術(shù)支撐。第十一條　市和區(qū)、縣規(guī)劃行政管理部門應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的信息公開平臺(tái)，除依法不得公開的內(nèi)容外，城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的政府信息應(yīng)當(dāng)公開。

市規(guī)劃行政管理部門應(yīng)當(dāng)建立規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與有關(guān)行政管理部門之間的信息共享，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的效能。第二章　城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定第十二條　城鄉(xiāng)規(guī)劃按照以下規(guī)定組織編制：

（一）本市行政區(qū)域內(nèi)編制城市總體規(guī)劃；

（二）在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，中心城區(qū)域內(nèi)編制分區(qū)規(guī)劃，郊區(qū)區(qū)域內(nèi)編制郊區(qū)區(qū)縣總體規(guī)劃；

（三）在中心城分區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制單元規(guī)劃，在郊區(qū)區(qū)縣總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制新城、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃；

（四）在單元規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，在新城、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃；為了實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃，可以編制修建性詳細(xì)規(guī)劃。

黃浦江沿岸地區(qū)、蘇州河沿岸地區(qū)、佘山國(guó)家旅游度假區(qū)、淀山湖風(fēng)景區(qū)等市人民政府確定的特定區(qū)域，在相關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制單元規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃。第十三條　城市總體規(guī)劃由市人民政府組織編制，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。城市總體規(guī)劃報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議，常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見交由市人民政府研究處理。市人民政府應(yīng)當(dāng)向市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告對(duì)審議意見的采納情況，未采納的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

編制城市總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)明確中心城分區(qū)規(guī)劃和郊區(qū)區(qū)縣總體規(guī)劃的編制范圍和編制要求。第十四條　中心城分區(qū)規(guī)劃由市規(guī)劃行政管理部門會(huì)同相關(guān)區(qū)人民政府組織編制，報(bào)市人民政府審批。

郊區(qū)區(qū)縣總體規(guī)劃，由區(qū)、縣人民政府會(huì)同市規(guī)劃行政管理部門組織編制，報(bào)市人民政府審批。郊區(qū)區(qū)縣總體規(guī)劃報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)區(qū)、縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議，常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見交由區(qū)、縣人民政府研究處理。區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)向區(qū)、縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告對(duì)審議意見的采納情況，未采納的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

行政區(qū)域跨中心城和郊區(qū)的，其位于中心城范圍內(nèi)的區(qū)域納入中心城分區(qū)規(guī)劃編制范圍，編入分區(qū)規(guī)劃的部分并入本行政區(qū)的總體規(guī)劃。該總體規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)按照前款規(guī)定經(jīng)區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議。

中心城分區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確單元規(guī)劃的編制范圍和編制要求。郊區(qū)區(qū)縣總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和村莊規(guī)劃區(qū)，劃分新城、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃的范圍，明確編制要求。